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Collage (Leopard 2, Bundeskabinett, Korvetten)

Von Antrag bis Lieferung Wer entscheidet über deutsche Waffenexporte?

Der Bundessicherheitsrat und die Exportgenehmigungen

Ob Panzer für Saudi-Arabien oder G36-Gewehre für Mexiko, Waffenlieferungen werden restriktiv und nur nach genauer Prüfung genehmigt – so schreibt es die Bundesregierung in ihren politischen Grundsätzen. Dies soll verhindern, dass Waffen z.B. in solche Länder exportiert werden, in denen Menschenrechte systematisch und fortdauernd verletzt werden oder der Ausbruch bewaffneter Auseinandersetzungen droht.  Doch wie läuft so ein Genehmigungsverfahren ab? Wer sind die Beteiligten?

Grundsätzlich ist nach Art. 26 des Grundgesetzes für das Inverkehrbringen von zur Kriegsführung bestimmter Waffen die Bundesregierung zuständig. Doch prüfen die Kanzlerin und ihre Minister jeden einzelnen Export selbst?

Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) sitzt am 01.07.2015 vor Beginn der Kabinettssitzung im Bundeskanzleramt in Berlin

Die Zuständigkeit

Die Antwort findet sich im Kriegswaffenkontrollgesetz, dem Außenwirtschaftsgesetz und den politischen Grundsätzen der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern: Ja, die Bundesregierung ist für derartige Anträge zuständig und kommt dieser Pflicht, wenn notwendig, auch in Form des Bundessicherheitsrates (BSR), einem geheim tagenden Kabinettsausschusses, nach. 

In diesem Gremium sind neben der Bundeskanzlerin auch Bundeswirtschaftsministerium (BMWi), Auswärtiges Amt (AA) sowie Verteidigungsministerium (BMVg) vertreten. Sie beschließen, ob und was an andere Länder geliefert werden darf. Vom Großwaffenexport wie Panzern bis hin zu so genannten Kleinwaffen wie Pistolen ist der BSR das genehmigende Organ.

Wann dessen Sitzungen stattfinden, wie oft im Jahr und vor allem, was dort genehmigt oder abgelehnt wird: All das ist jedoch „Verschlusssache geheim“. Lediglich die Beschlüsse werden dem  Bundestag mitgeteilt.

Wie kann es aber sein, dass nur die wenigsten Anträge den Bundessicherheitsrat überhaupt erreichen? Wer entscheidet stattdessen über den größte Teil der Exportanträge für deutsche Kriegswaffen, wenn nicht das Bundeskabinett selbst?

Bundesinnenminister Thomas de Maizière und Bundesverteidigungsministerin Ursula von der Leyen

Das Verfahren in den Fachministerien

Werden bei einem deutschen Unternehmen Rüstungsgüter bestellt, dann stellt dieses für Kriegswaffen beim zuständigen Bundesressort und für alle übrigen Rüstungsgüter beim Bundesamt für Wirtschaft und Energie einen Genehmigungsantrag für den Export dieser Waffen.

Die Entscheidung über einen solchen Antrag gestaltet sich bei Waffenlieferungen ähnlich wie bei vielen anderen Verwaltungsvorgängen auch nach der jeweiligen Zuständigkeit. Da der Export von Rüstungsgütern jedoch verschiedene Bereiche wie Außenhandel, internationale Beziehungen und natürlich die militärischen Interessen der Bundesrepublik betreffen, müssen sich das BMWI, des BMVg und das AA miteinander abstimmen.

Dies geschieht natürlich zunächst nicht direkt unter den Fachministern, sondern die Staatssekretäre in den betroffenen Ministerien beauftragen ihre Sachbearbeiter zu prüfen, ob die formalen Voraussetzungen gegeben sind, um den Export zu genehmigen.  Zu prüfen sind hier insbesondere die Vorgaben nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz sowie den politischen Grundsätzen der Bundesregierung und der gemeinsame Standpunkt der Europäischen Union. Bei so genannten Drittländern, die nicht Mitglieder der EU, Nato oder gleichgestellt sind, ist die Prüfung besonders intensiv. Darüber hinaus muss der Antragsteller in den meisten Fällen eine Endverbleibserklärung vorlegen, in der der Waffenempfänger versichert, dass die gelieferten Waffen im von der Genehmigung umfassten Gebiet verbleiben. In den meisten Fällen wird ein Verbleib im Hoheitsgebiet des Empfängerlandes vereinbart, in Einzelfällen, wie z.B. Mexiko können aber auch einzelne Gebiete innerhalb eines Staates von der Lieferung ausgenommen werden.

Die Sachbearbeiter prüfen unter anderem die regionale Stabilität des Empfängerlandes, die konkrete Menschenrechtslage vor Ort und die mit diesem Staat unterhaltenen politischen Beziehungen. In diesem Rahmen findet eine Abwägung verschiedener Kriterien statt, und die Sachbearbeiter geben ihren Staatssekretären eine entsprechende Empfehlung.

Auf Basis dieser Empfehlungen stimmen sich die Ministerien im nächsten Schritt nun untereinander ab.

Das Bundeskabinett ist am 10.06.2015 in Berlin zu seiner Sitzung zusammen gekommen.

Vorbereitungsausschuss und Bundessicherheitsrat

Zwischen den Ministerien gibt es dabei klare Workflows: Sind sich die Staatssekretäre aller Häuser einig, wird die Genehmigung für die Lieferung der Waffen durch die Bundesregierung erteilt. Kommt es zu unterschiedlichen Voten, gelangt die Entscheidung in den so genannten „Vorbereitungsausschuss“ des Bundessicherheitsrates. Hier treffen die Staatssekretäre erneut aufeinander und versuchen eine Einigung herbeizuführen. Sie entscheiden somit, welche Export-Vorgänge zur Bewilligung überhaupt in den Bundessicherheitsrat gelangen, und welche auf den unteren Ebenen abgewickelt werden können.

Der Bundessicherheitsrat unter Beteiligung der Kanzlerin muss sich somit nur als letzte Instanz mit einem Waffenexport beschäftigen, wenn schwerwiegende Meinungsverschiedenheiten zwischen den Ministerien vorliegen, welche nicht in den Vorinstanzen ausgeräumt werden können, oder wenn es sich um ein bedeutendes Ausfuhrvorhaben handelt, welches nicht in den Vorinstanzen entschieden werden kann.

Nachdem die Genehmigung erteilt ist, kann der Waffenexporteur nun die Waren in der gestatteten Art und Menge an den Empfänger liefern. Hierbei hat er die in den als Teil der Genehmigung enthaltenen Endverbleibserklärungen festgelegten Lieferorte einzuhalten.

Sigmar Gabriel räumt im Rüstungsbericht 2013 jedoch selbst ein, dass diese Praxis für die Sicherung des Endverbleibs der Waffen sehr unzuverlässig ist. Die Konsequenzen aus dieser Erkenntnis zeigt sich einerseits im Rüstungsbericht 2014 mit dem niedrigsten Stand an Einzelgenehmigungen für die Ausfuhr von Rüstungsgütern seit 7 Jahren und andererseits an den neuen Kleinwaffengrundsätzen der Bundesregierung aus dem Mai 2015. Diese werden wie die politischen Grundsätze ebenfalls Teil des Genehmigungsverfahrens und legen beispielsweise fest, dass die gelieferten Waffen weder reexportiert noch innerhalb des Empfängerlandes an andere als die genehmigten Empfänger ohne die Zustimmung der Bundesregierung weitergegeben werden dürfen. Darüber hinaus wird auch das bekannte Prinzip "Neu für Alt" verbindlich festgelegt, wonach nur Waffen geliefert werden, wenn dafür alte Waffen entsorgt oder zumindest bei Aussonderung vernichtet werden.

Diese neuen Regelungen zeigen zwar die Bemühungen, des Problems Herr zu werden. Die Unzulänglichkeiten der wirklichen Kontrolle in den Empfängerländern bleiben jedoch bestehen, da alle momentanen Prüfungen nur vor der Lieferung greifen. Hier prüft die Bundesregierung weiterhin, ob eine Möglichkeit besteht, auch nach der Lieferung sogenannte "Post-shipment Kontrollen" beim jeweiligen Empfänger vor Ort durchführen zu können.