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Leere Kassen, hohe Schuldenberge: Den rheinland-pfälzischen Kommunen geht es finanziell ziemlich schlecht. Sie gehören zu den meistverschuldeten in ganz Deutschland. Nun beschäftigt sich erneut das höchste Gericht in Rheinland-Pfalz mit der Finanzlage der Kommunen. Es könnte ein Urteil fällen, das das bisherige Finanzierungsmodell des Landes über Bord wirft.

Es geht um mehr als zwei Milliarden Euro: Das ist die Summe, die das Land den Kommunen 2014 überwiesen hat, damit sie ihre Aufgaben erledigen können - Kitas, Sozialhilfe, Feuerwehr, Wasserversorgung oder Müllentsorgung. Die Kommunen sagen aber, das Geld, das sie dazu vom Land bekommen, reiche nicht - und zwar generell.

Verhandlung vor dem VGH Rheinland-Pfalz Finanzierung der Kommunen muss wohl neu geregelt werden

Der rheinland-pfälzische Verfassungsgerichtshof (VGH) sieht die Finanzierung der Kommunen durch das Land offenbar als unzureichend an. Der Vorsitzende Richter deutete an, diese müsse unter Umständen ganz neu geregelt werden.  mehr...

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Zwei von ihnen - die Stadt Pirmasens und der Landkreis Kaiserslautern - haben das Land deshalb verklagt. Sie wollen vor dem rheinland-pfälzischen Verfassungsgerichtshof durchsetzen, dass das Land den Kommunen künftig dauerhaft deutlich mehr Geld geben muss. Wie stehen die Chancen dafür und worum geht es in dem Streit genau? Die folgenden Fragen und Antworten geben einen Überblick.

Die Kommunen wollen generell mehr Geld. Warum geht es dann vor Gericht um die Jahre 2014 und 2015?

Anhand der Finanzzuweisungen des Landes für diese beiden Jahre wollen die hoch verschuldete Stadt Pirmasens und der hoch verschuldete Landkreis Kaiserslautern beispielhaft darstellen, dass das Land ihnen und den Kommunen insgesamt generell zu wenig Geld gibt.

Eine solche Klage gab es doch schon mal. Warum ziehen die Kommunen jetzt erneut vor Gericht?

2012 hatte sich das Verfassungsgericht schon einmal mit dem Finanzierungsmodell des Landes für die Kommunen beschäftigt. Anlass waren auch damals die Klagen von Kommunen, die der Auffassung waren, dass das Land den Städten, Kreisen und Gemeinden insgesamt zu wenig Geld gebe.

Das Gericht erklärte das Finanzierungsmodell damals für verfassungswidrig. Das hatte zur Folge, dass das Land den Kommunen ab 2014 mehr Geld geben musste. Die Kommunen sind aber der Auffassung, dass das immer noch zu wenig ist. Deshalb sind sie erneut vor das höchste Gericht im Land gezogen.

Das Land weist die Kritik zurück und sagt, dass es den Kommunen seit Jahren immer mehr Geld überweise. Stimmt das?

Aus Zahlen, die das Finanzministerium dem SWR mitgeteilt hat, geht hervor, dass das Land rund 20 Prozent seiner Steuereinnahmen an die Kommunen abgibt. Dieser Anteil entsprach laut Ministerium 2009 rund 1,8 Milliarden Euro. Zehn Jahre später, 2019, entsprach er rund 3,1 Milliarden Euro. Insofern haben die Kommunen im Laufe der Jahre tatsächlich immer mehr Geld bekommen.

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Die deutliche Steigerung ist aber vor allem darauf zurückzuführen, dass die Steuereinnahmen des Landes in diesem Zeitraum stark gestiegen sind, von rund neun Milliarden Euro 2009 auf fast 15 Milliarden 2019. Dagegen ist der prozentuale Anteil, den das Land von seinen Steuereinnahmen an die Kommunen weitergibt, im gleichen Zeitraum nur leicht gestiegen. 2009 hatte das Land laut Finanzministerium 19,87 Prozent seiner Steuereinnahmen an die Kommunen weitergegeben, 2019 waren es 21,06 Prozent.

Die Kommunen bekommen aufgrund steigender Steuereinnahmen immer mehr Geld vom Land. Wieso klagen sie, das sei zu wenig?

Weil neben den Einnahmen auch die Ausgaben gestiegen sind. Wie Bürgermeister und Landräte berichten, sind vor allem die Sozialausgaben gestiegen, beispielsweise für Kitas, für Asylbewerber, für die Kinder- und Jugendhilfe, für die Unterstützung behinderter Menschen und vieles mehr. Die Einnahmen würden vielfach nicht reichen, um die gestiegenen Ausgaben zu decken. In der Folge müssten viele Kommunen Kredite aufnehmen.

Tatsächlich hat die Verschuldung der rheinland-pfälzischen Kommunen im Bundesländervergleich in den vergangenen zehn Jahren zugenommen. Aus amtlichen Statistiken, die die Bertelsmann-Stiftung zusammengetragen hat, geht hervor: Von den 20 höchstverschuldeten Städten und Kreisen kamen 2008 insgesamt sechs aus Rheinland-Pfalz. Zehn Jahre später, 2018, waren es elf.

Was sagen andere Quellen zur Verschuldung der Kommunen?

Die Verschuldung rheinland-pfälzischer Kommunen lag nach Angaben des Statistischen Landesamts 2019 um 71 Prozent über dem Durchschnitt westdeutscher Flächenländer. Seit dem Jahr 2000 ist die Pro-Kopf-Verschuldung der rheinland-pfälzischen Kommunen um 123 Prozent gestiegen.

Der Landesrechungshof stellte fest: Die Stadt Kaiserslautern ist aus Liquiditätskrediten doppelt so hoch verschuldet wie alle baden-württembergischen und bayerischen Gemeinden und Gemeindeverbände zusammen.

In einem Brief an das rheinland-pfälzische Finanzministerium stellte der Rechnungshofpräsident 2018 fest, dass die Stadt Pirmasens 30 Jahre lang jedes Jahr 14 Millionen Euro zahlen müsste, um ihren Schuldenberg aus Liquiditätskrediten abzubauen. Das schaffte Pirmasens zuletzt nicht ansatzweise.

Rheinland-Pfalz ist das Bundesland, in dem die Kommunen am häufigsten Minus machen, also die Einnahmen nicht ausreichen, um die Ausgaben zu bezahlen. In den vergangenen 30 Jahren (1989 - 2019) machten die Städte, Kreise und Gemeinden zusammen insgesamt 25 Mal ein Defizit. In der Folge mussten sie Kredite aufnehmen. Nur fünf Mal in den 30 Jahren machten sie ein Plus. Das geht aus Daten des Statistischen Bundesamts hervor. Zum Vergleich: Das Saarland erzielte im gleichen Zeitraum sieben Mal einen Überschuss, Nordrhein-Westfalen acht Mal, Hessen 13 Mal.

Welchen Anteil haben die Kommunen an ihrer Verschuldung?

Die Kommunen müssen sich den Vorwurf gefallen lassen, nicht alle Einnahmequellen ausgeschöpft zu haben. So hat der Landesrechnungshof festgestellt, dass rheinland-pfälzische Kommunen sowohl von Hausbesitzern als auch von Gewerbetreibenden weniger Steuern verlangen als andere Bundesländer. Das bedeutet: Hätten die Kommunen in Rheinland-Pfalz mehr Steuern von ihren Bürgern verlangt, wäre die Verschuldung nicht so stark gestiegen.

Die Frage ist aber, wie groß dieser Effekt wäre. Nach Auskunft der Kommunalverbände machen die Einnahmen aus der Grund- und Gewerbesteuer nur rund 20 Prozent der Gesamteinnahmen der Kommunen aus.

Das Verwaltungsgericht in Neustadt an der Weinstraße stellte dazu 2019 fest, dass sich die Deckungslücke der Kommunen keinesfalls durch Mehreinnahmen infolge höherer Steuersätze schließen lässt. Auch wenn die Kommunen die Steuern für Hausbesitzer und Gewerbetreibende also erhöht hätten, hätte sich die finanzielle Lage der Kommunen dadurch nicht wesentlich verbessert.

Die Kommunen in Rheinland-Pfalz sind den Zahlen zufolge seit Jahrzehnten chronisch unterfinanziert. Wie könnte das Gericht entscheiden?

Die Richter könnten zum Ergebnis kommen, dass die Kommunen genügend Geld bekommen, was bei der geschilderten Historie allerdings unwahrscheinlich sein dürfte.

Die Richter könnten aber auch entscheiden, dass das Land den Kommunen mehr Geld geben muss. Die spannende Frage ist dann allerdings, wie viel mehr. 2012 hatte das höchste Gericht nach einem jahrelangen Streit entschieden, das Land müsse einen "spürbaren Beitrag" leisten und die Finanzausstattung der Kommunen "effektiv und deutlich" verbessern.

Aber was heißt "spürbar", "effektiv und deutlich" konkret? Diese Frage ließ das Gericht 2012 offen. Die Folge: Das Land gab den Kommunen ab 2014 zwar mehr Geld, aber in den Augen der Kommunen nicht "spürbar" mehr. Und: Trotz des zusätzlichen Geldes nahm die Verschuldung der Städte und Kreise im Ländervergleich weiter zu.

Anschließend ging der alte Streit von vorne los. Es kam wieder zu einer Serie von Klagen gegen das Land, die jetzt schon zum zweiten Mal nach 2012 vor dem Verfassungsgerichtshof landen. Die Richter dort dürften wenig Interesse daran haben, dass der gerichtliche Dauerstreit auch die nächsten Jahre so weitergeht.

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Wie ließe sich der Dauerstreit von Land und Kommunen lösen?

Das bisherige Modell, mit dem das Land seine Kommunen finanziert, provoziert offensichtlich seit Jahren Streit. Deshalb könnte man darüber nachdenken, das Modell zu ändern.

Der Betrag, mit dem das Land seine Städte, Kreise und Gemeinden unterstützt, errechnet sich bisher vor allem aus dem Blickwinkel des Landes: Es gibt rund 20 Prozent seiner Steuereinnahmen an die Kommunen weiter. Damit orientiert sich dieses Modell - wie auch in vielen anderen Bundesländern - an den jeweiligen Einnahmen des Landes, es orientiert sich aber nicht daran, wie viel Geld die Städte, Kreise und Gemeinden tatsächlich brauchen.

Niemand kann objektiv sagen, ob das Geld für die Kommunen reicht. Das ist vergleichbar mit Eltern, die ihrem Kind jeden Monat 50 Euro Taschengeld geben, aber mit dem Kind nie darüber gesprochen haben, was es denn tatsächlich braucht.

Vor diesem Hintergrund könnte man das Geld für die Kommunen auch aus deren Blickwinkel berechnen. Man schaut, welche Aufgaben sie haben, was sie selbst zur Finanzierung beitragen können und wie viel Geld sie dann noch zusätzlich vom Land brauchen. "Bedarfsorientierter Finanzausgleich" heißt das in Fachkreisen.

Der Vorteil: Die Finanzzuweisungen würden sich an den tatsächlichen Ausgaben der Kommunen orientieren. Damit würde dieses Modell am zentralen Punkt des bisherigen Streits ansetzen. Denn die Kommunen kritisieren seit Jahren, dass das Geld vom Land nicht reiche, um die tatsächlichen Ausgaben zu finanzieren. Das Land könnte mit einem solchen Modell beweisen, dass es sich mit der Finanzlage der Kommunen beschäftigt hat.

Gibt es Bundesländer, die dieses Modell anwenden?

Nach SWR-Recherchen nutzen bisher mit Thüringen, Hessen und Sachsen-Anhalt drei Bundesländer dieses Bedarfsmodell. Schleswig-Holstein plant es im kommenden Jahr einzuführen, nachdem es 2017 vom dortigen Landesverfassungsgericht dazu aufgefordert wurde.

In Hessen war es ebenfalls das höchste Landesgericht, das dazu aufgefordert hatte. Die Richter kamen zu dem Ergebnis: Das Land "kann seiner Verpflichtung zu einem aufgabengerechten Finanzausgleich nur nachkommen, wenn es die Höhe der zur kommunalen Aufgabenerfüllung notwendigen Finanzmittel kennt". Dies setze eine genaue Ermittlung der "Finanzkraft und des Bedarfs der Kommunen voraus", so die Richter.

Das war im Mai 2013. Umgesetzt wurde die Entscheidung ab Januar 2016. Im Januar 2019 bestätigte das höchste hessische Gericht die Neuregelung als verfassungsgemäß.

Welche Auswirkungen hatte das Modell für die hessischen Kommunen? Haben Sie mehr Geld bekommen?

Nach Angaben des hessischen Finanzministeriums erhielten nach der Einführung des Modells 2016 rund 80 Prozent der Kommunen in Hessen mehr Geld. Für rund zehn Prozent habe sich nichts geändert, weitere rund zehn Prozent der Kommunen hätten weniger erhalten.

Zu den Gewinnern des bedarfsorientierten Modells in Hessen gehören der Darstellung des hessischen Finanzministeriums zufolge vor allem finanzschwache Kommunen, zu den Verlierern finanzstarke Kommunen. Nach dem Motto "Die Reichen helfen den Armen" müssen finanzstarke Kommunen nach dem Modell in Hessen eine "Solidaritätsumlage" für ärmere Kommunen zahlen.

18 Städte und Kreise in Hessen klagten deshalb gegen den Finanzausgleich in Hessen - ohne Erfolg. Der dortige Staatsgerichtshof sieht den Finanzausgleich im Einklang mit der Verfassung.

Wie wahrscheinlich ist es, dass der Verfassungsgerichtshof in Rheinland-Pfalz den jetzigen Finanzausgleich kippt und ein Modell wie in Hessen verlangt?

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Die Wahrscheinlichkeit dürfte sehr hoch sein. Zum einen weiß das Gericht aus Erfahrung, dass die bloße Entscheidung, das Land solle den Kommunen mehr Geld geben, den Streit nicht beilegen kann. Zum anderen setzt das Bedarfsmodell am Auslöser des Streits an, nämlich, dass Land und Kommunen sich seit Jahren um das Geld streiten, aber niemand weiß, wie viel Geld die Kommunen tatsächlich brauchen. Dieses Modell hätte das Potenzial, den jahrelangen Dauerstreit beizulegen.

Hinzu kommt, dass das Bedarfsmodell in Hessen im vergangenen Jahr vom Staatsgerichtshof als verfassungskonform bestätigt wurde. Insofern hat das Modell einer juristischen Prüfung standgehalten und würde sich als Vorlage für Rheinland-Pfalz eignen.

So könnte das höchste Gericht den kommunalen Finanzausgleich erneut für verfassungswidrig erklären und entscheiden, dass sich die Finanzausstattung der Kommunen künftig danach bemessen muss, wie viel die Städte, Kreise und Gemeinden tatsächlich benötigen.

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Der Vormittag SWR1 Rheinland-Pfalz

Welche Bedeutung hätte ein solcher Gerichtsentscheid für Rheinland-Pfalz?

Rheinland-Pfalz müsste das seit Jahrzehnten praktizierte Modell der finanziellen Ausstattung der Kommunen komplett auf neue Beine stellen. Das ist vor allem aufwändig.

Eine Herausforderung wäre es, die realistischen Ausgaben der Kommunen zu ermitteln. In Hessen wurden nach Angaben des dortigen Finanzministeriums für den Systemwechsel mehr als 4.000 sogenannte Pflichtaufgaben der Kommunen erfasst und bewertet - vom Ausstellen des Reisepasses über die Lebensmittelüberwachung bis hin zum Kitaplatz.

Zudem braucht die Umsetzung des Modells Zeit. In Hessen vergingen vom Urteil des Staatsgerichtshofs bis zum Inkrafttreten des neuen kommunalen Finanzausgleichs rund zweieinhalb Jahre.

Der hessische Finanzminister sprach von einem "historischen Systemwechsel" und bezeichnete die Neuregelung seinerzeit als das größte Gesetzeswerk der Legislaturperiode.

In Rheinland-Pfalz ist in wenigen Monaten Landtagswahl. Sollte der Verfassungsgerichtshof hierzulande ähnlich entscheiden wie in Hessen, stünde das vermutlich größte Projekt der neuen Wahlperiode schon vor der Landtagswahl fest.

Welche Bedeutung hätte eine solche Gerichtsentscheidung politisch?

Das Modell, mit dem die Landesregierung die Kommunen finanziell unterstützt, wäre zum zweiten Mal nach 2012 vom höchsten Gericht als verfassungswidrig verworfen worden. Die Landesregierung müsste sich die Frage gefallen lassen, warum sie es über Jahre hinweg nicht schafft, ein verfassungsgemäßes Finanzierungsmodell für die Kommunen hinzubekommen.

Würde ein bedarfsorientiertes Finanzierungsmodell die Probleme der Kommunen lösen?

Die Finanzprobleme der rheinland-pfälzischen Städte, Kreise und Gemeinden haben viele Ursachen. René Geißler, Experte für Kommunalfinanzen an der Technischen Hochschule Wildau (Brandenburg) sagt, allein ein neues Finanzierungsmodell würde nicht all diese Probleme lösen.

Einzelne Kommunen müssten auch bereit sein, ihre Einnahmensituation selbst zu verbessern, indem sie mehr Grund- und Gewerbesteuer von Bürgern und Unternehmen verlangen.

Darüber hinaus müsse das Land sich bereit erklären, die Kommunen stärker als bisher zu kontrollieren, so Geißler. Auch der Landesrechnungshof kritisiert, dass das Land mit laxen Kontrollregeln "das weitere Anwachsen der kommunalen Verschuldung aus Liquiditätskrediten toleriert und damit auch gebilligt hat".

Ein weiteres großes Problem sind die teils hohen Altschulden. Ein neues Finanzierungsmodell kann zwar dabei helfen, eine weitere Neuverschuldung der Kommunen zu verhindern. Es hilft aber nicht dabei, alte Schulden abzutragen. Nach Meinung des Landesrechnungshofs geht das nur über einen Entschuldungsfonds.

Hessen und das Saarland haben das zum Beispiel gemacht. Dort wurden die Kredite der Kommunen genommen und zu einem riesigen Kreditpaket zusammengeschnürt. Dieses tragen Land und Kommunen gemeinsam ungefähr über einen Zeitraum von 30 Jahren ab.

Wann könnte das Urteil kommen?

Wann mit einem Urteil zu rechnen ist, ist derzeit noch offen.

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